我國自20世紀(jì)90年代開始啟動排污許可工作。由于歷史局限，水污染物、大氣污染物、固體廢物等排放許可分別進(jìn)行，又與環(huán)評、總量控制等制度存在交叉。當(dāng)前推行綜合性的排污許可制度面臨環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的體制性障礙。發(fā)達(dá)國家施行的排污許可制度均為綜合性的環(huán)境許可制度。當(dāng)下我國為實(shí)現(xiàn)提高環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施綜合性的排放許可制度。為此，要科學(xué)整合排污許可制度與環(huán)評、總量控制等制度的關(guān)系，并將這些制度納入法制軌道。當(dāng)務(wù)之急是推進(jìn)體制改革并制定統(tǒng)一的《排污許可法》。原文刊于《環(huán)境影響評價》2016年第2期。

我國自1979年制定《環(huán)境保護(hù)法》以來，環(huán)境法制建設(shè)步入“快車道”。在我國社會主義法律體系中，環(huán)境法律是zui早建成的比較完備的子法律體系之一，已包含30余部環(huán)境與資源保護(hù)方面的法律，還有配套的各項(xiàng)行政法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)。但令人遺憾的是，這么多的環(huán)境法律法規(guī)卻沒有抵擋住來勢兇猛的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。迄今為止，全國至少有半數(shù)企業(yè)是在沒有排污許可證“許可”的狀態(tài)下邊生產(chǎn)邊排污的。因此，如何建立和完善切實(shí)管用的排污許可制度，是當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)工作亟待解決的一個重大問題。

我國排污許可制度立法回顧與問題分析

所謂排污許可制度，是指國家規(guī)定的行政主管部門根據(jù)排污企業(yè)的申請，經(jīng)過依法審查，允許其按照排污許可證所載明的排污種類、濃度、數(shù)量、排放時間、排放路線等要求排放污染物，對排污企業(yè)的排污行為進(jìn)行有效約束的管理制度。

排污許可制度頂層設(shè)計(jì)不盡合理

我國很早就提出排污許可制度，但分頭推進(jìn)的頂層設(shè)計(jì)不夠合理。原國家環(huán)保局于1988年3月頒發(fā)了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，對如何頒發(fā)水污染物排放許可證做出規(guī)定。此后的1989年7月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原國家環(huán)保局發(fā)布了《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，對如何頒發(fā)排污許可證也做出規(guī)定。2003年3月，國務(wù)院發(fā)布新的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，對于如何審核頒發(fā)排污許可證做出新的規(guī)定。由于種種原因，環(huán)保部門執(zhí)行起來不那么理直氣壯，尤其到了地方層面，執(zhí)行阻力很大。20世紀(jì)90年代前后，部分人員對立法約束企業(yè)排污很不以為然，認(rèn)為“允許企業(yè)生產(chǎn)就應(yīng)允許企業(yè)排污”、“環(huán)保部門不能影響企業(yè)的發(fā)展”。1996年4月，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會提請審議的《水污染防治法修正案(草案)》明確規(guī)定“國家建立水污染物排放許可制度”，后經(jīng)協(xié)調(diào)，zui后達(dá)成國家建立“重點(diǎn)水污染物排放核定制度”的意見。雖然“核定”也有著“許可”的含義，但依然沒有同意“許可”的表述。1996年5月，第八屆全國人大常委會第十九次會議正式通過《水污染防治法修正案》。雖然該法沒有明確注明“建立水污染物排放許可制度”，但全國人大在法律層級實(shí)質(zhì)上認(rèn)可了污染物排放的許可制度，是歷史性的突破。2008年2月，第十屆全國人大常委會第三十二次會議審議通過了新的《水污染防治法》修訂案，該修訂案第二十條明確規(guī)定“國家實(shí)行排污許可制度”。

大氣污染物排放許可制度跟在水污染物排放許可制度后面，走了大致相似的道路。2000年之前進(jìn)行的大氣污染物排放許可制度的推進(jìn)，都沒有明確的法律依據(jù)。直到2000年4月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議修訂通過《大氣污染防治法》，正式確立大氣污染物排放許可制度。《大氣污染防治法》第十五條規(guī)定：大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國務(wù)院規(guī)定的條件和程序，按照公開、公平、公正原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。有大氣污染物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規(guī)定的排放條件排放污染物。

以上《水污染防治法》與《大氣污染防治法》分別對水和大氣的排污許可做出規(guī)定，但在管理主體等規(guī)定方面明顯不一致，實(shí)施中在許可條件、許可程序、責(zé)任承擔(dān)上也是各行其是。環(huán)評制度、總量控制制度等環(huán)境管理制度分別被強(qiáng)化后，進(jìn)一步加劇了矛盾交叉的局面。直到2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》時，才*次在環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法的層面，正式規(guī)定了統(tǒng)一的綜合性排污許可制度，但距離排污許可證制度的啟動已經(jīng)過去了30多年。

排污許可制度分頭推進(jìn)后果分析

按照水、大氣分頭推進(jìn)排污許可制度，引發(fā)了一系列問題，涉及企業(yè)、管理部門等諸多方面。

后果之一是，按照水或大氣分領(lǐng)域單項(xiàng)推進(jìn)排污許可，遭到企業(yè)的普遍反對。這一道理不難理解。例如，一家鋼鐵企業(yè)，只要開工生產(chǎn)，就既有大氣污染物排放，又有水污染物排放。而環(huán)保部門按照條條分割的需要，人為地將大氣污染物和水污染物的排放管理割裂開來，實(shí)行分頭審批，分頭管理，加大了企業(yè)環(huán)境管理的運(yùn)行成本。

后果之二是，按照水或大氣等領(lǐng)域分頭管理排污許可，各部門各自為政，導(dǎo)致環(huán)境法制“碎片化”的問題越來越嚴(yán)重。以水管理為例，在水排污許可證之外，除了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評，又衍生發(fā)展出涉及水的建設(shè)項(xiàng)目防洪評價、水土保持評價、節(jié)能評價、節(jié)水評價等一系列制度，各行政部門反復(fù)進(jìn)行審查審批，大大降低了效率。由于管理部門未能把重點(diǎn)放在綜合性排污許可管理上，致使應(yīng)當(dāng)抓緊的排污許可工作卻跟不上去。截至2014年底，在全國納入排污收費(fèi)范圍的眾多企業(yè)中，做到持證排污的僅有20萬家。也就是說，全國有半數(shù)以上的企業(yè)在沒有排污許可證制約狀態(tài)下持續(xù)不斷地排污。綜合排污許可制度改革亟待落地的問題，已成為當(dāng)前環(huán)境問題的“風(fēng)口”之一。

后果之三是，長期的分散管理造成事實(shí)上的割據(jù)狀態(tài)，給當(dāng)下的改革造成很大困難。我國綜合性排污許可制度遲遲不能出臺的主要原因，雖然客觀存在著技術(shù)上、理論上、認(rèn)識上的障礙等，但在當(dāng)前，體制性障礙已成為主要障礙。目前與排污許可制度相關(guān)的，有環(huán)評制度、排污申報(bào)登記制度、“三同時”制度、總量控制制度、環(huán)境監(jiān)察制度等，涉及眾多管理部門。而如果建立綜合性的排污許可制度，就需要以一個部門為主，或明確由某個部門負(fù)責(zé)。但現(xiàn)今環(huán)保系統(tǒng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)越來越多，在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部，究竟由哪個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)行綜合性的排污許可制度，變成一個棘手的體制問題。從法律角度看，環(huán)評與排污許可的銜接，已成為重大的法律問題。因此，如何克服體制障礙，建立既符合法律、又切實(shí)有效的綜合性排污許可制度，已成為當(dāng)前我國環(huán)保體制改革和法制建設(shè)必須邁過去的一道坎。

制定綜合性排污許可制度的方案建議

指導(dǎo)思想和原則

必須堅(jiān)持以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，建立覆蓋所有固定污染源的綜合性污染物排放許可制，這是當(dāng)下我國制定排污許可制度zui重要的指導(dǎo)思想。統(tǒng)一的綜合性排污許可證，是企業(yè)守法的有效依據(jù)、政府執(zhí)法的有力工具、社會監(jiān)督的公開平臺，*符合我國實(shí)際情況。為此，亟須整合銜接現(xiàn)行各項(xiàng)相關(guān)環(huán)境管理制度，實(shí)行排污許可“一證式”管理，將排污許可建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行合理、監(jiān)管有效的污染源管控新格局，切實(shí)推進(jìn)我國環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善。

具體來講，一要明確《排污許可法》是一部綜合法，是涉及環(huán)評制度、排污申報(bào)登記制度、“三同時”制度、總量控制制度、環(huán)境監(jiān)察等制度的綜合法律;二要明確由一個主管部門主管排污許可證管理工作，改變目前多頭管理、力量分散、形不成合力的局面;三要以切實(shí)減少污染物排放作為環(huán)境管理體制改革成敗的主要標(biāo)準(zhǔn)。建議通過排污許可約束企業(yè)的排污行為，實(shí)行多污染物協(xié)同控制，先切實(shí)解決好固定源的穩(wěn)定達(dá)標(biāo)問題，然后不斷提高標(biāo)準(zhǔn)和管理范圍。

改革目標(biāo)

鑒于實(shí)行排污許可制度并不過多涉及環(huán)保系統(tǒng)之外的部門，而主要是環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的職能和業(yè)務(wù)，改革難度相對較小，故建議由環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部有關(guān)機(jī)構(gòu)，通過改革內(nèi)部管理體制加以解決。在指導(dǎo)方針上，為實(shí)現(xiàn)制度融合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的目標(biāo)，要以排污許可制度為核心，整合環(huán)評、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污交易、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度，建立統(tǒng)一的固定源環(huán)境管理平臺，實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)在設(shè)計(jì)、建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等全生命周期各個階段的全過程管理。在具體操作上，要切實(shí)做到“一企一證”、綜合管理。統(tǒng)籌考慮水污染物、大氣污染物、固體廢棄物等要素，簡化行政審批程序和審批流程，實(shí)現(xiàn)“一個窗口”對外和“一站式”服務(wù)，提高政府環(huán)境管理效能。

具體方案建議

建議加快制定統(tǒng)一的《排污許可法》。其主要內(nèi)容應(yīng)包含以下方面：

一是按照通行的行政許可法律規(guī)定，強(qiáng)化排污許可的法律地位，明確沒有許可不得排污。隨著人類改造和影響自然能力的與日俱增，人類與自然的矛盾越來越突出，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保持人類與自然的和諧關(guān)系，控制和減少人類對自然和環(huán)境的破壞，有關(guān)影響生態(tài)環(huán)境的活動，一定要經(jīng)過批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。在這一問題上，我國的行政許可法和有關(guān)環(huán)保法律規(guī)定的精神是*一致的。

二是實(shí)施綜合性排污許可，而非單項(xiàng)許可。排污企業(yè)根據(jù)自身的排污情況，應(yīng)當(dāng)申請包括水、氣體、固體等排放物的綜合性排污許可證，其他法律規(guī)定的特別許可除外。綜合排污許可的優(yōu)勢，首先在于與環(huán)境影響評價的銜接，因?yàn)榄h(huán)境影響評價就是綜合性的;其次是管理部門之間的協(xié)調(diào)一致性，明確由一個部門統(tǒng)一管理，可以避免紊亂無序的局面;zui后與單獨(dú)審批管理大氣、水、噪聲和廢棄物排放許可證相比，綜合管理有利于實(shí)現(xiàn)管理的性，并大大降低企業(yè)的運(yùn)營成本。

三是明確各級政府環(huán)保部門在排污許可和實(shí)施監(jiān)管中的職責(zé)，建立科學(xué)的排污許可管理體系。首先要設(shè)計(jì)好國家和地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門之間的關(guān)系，中央管什么，地方管什么，要有科學(xué)的頂層設(shè)計(jì);在地方層次，要設(shè)計(jì)好省級環(huán)保部門與地市級、區(qū)縣級環(huán)保部門之間的層級管理關(guān)系。其次要設(shè)計(jì)好排污許可的審批和批準(zhǔn)后如何實(shí)施監(jiān)管的關(guān)系，確保每一個環(huán)節(jié)都要規(guī)范管理，任何違反規(guī)范的行為都要受到制裁。強(qiáng)化環(huán)保部門事中和事后監(jiān)管責(zé)任，督促企業(yè)嚴(yán)格遵守排污許可制度。

四是整合排污許可制度同環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)評、“三同時”、排污申報(bào)、總量控制、環(huán)保設(shè)施監(jiān)管、排污口設(shè)置管理等制度的關(guān)系，將這些制度納入法定范圍，尤其要科學(xué)地設(shè)計(jì)好環(huán)評制度與排污許可制度之間的關(guān)系。

五是建立排污許可申請、審批程序和定期報(bào)告、現(xiàn)場檢查的相關(guān)監(jiān)督管理規(guī)定。在統(tǒng)一的《排污許可法》和配套的實(shí)施細(xì)則中，要有完善的程序性規(guī)定，從污染物的申報(bào)、排污的申請、監(jiān)管部門的核定、排污許可證的公示、公眾意見的聽取、許可證的頒發(fā)、運(yùn)行中的監(jiān)管、現(xiàn)場檢查等，都應(yīng)有明確規(guī)定。

六是整合現(xiàn)行相關(guān)法律責(zé)任規(guī)定，建立完整的法律責(zé)任體系。目前的排污行政許可，對于違反法律規(guī)定的行為如何處理，還處于不夠明晰甚至紊亂的狀態(tài)。因此，制定統(tǒng)一的《排污許可法》，有必要整合現(xiàn)行涉及法律責(zé)任的各項(xiàng)規(guī)定，建立完整、明晰、符合法理、便于操作的法律責(zé)任體系。

七是在立法步驟方面，要組織力量起草統(tǒng)一的《排污許可法》。如果當(dāng)前難以統(tǒng)一思想，難以制定統(tǒng)一的《排污許可法》，可以考慮先制定統(tǒng)一的《排污許可條例》;如果當(dāng)前制定統(tǒng)一的《排污許可條例》的條件也不夠成熟，建議先抓緊制定統(tǒng)一的《排污許可管理辦法》，由環(huán)保部門組織實(shí)施，取得經(jīng)驗(yàn)和共識后，再爭取國務(wù)院法制辦支持，列入國務(wù)院立法規(guī)劃，然后在條件成熟后，出臺一部完整的《排污許可法》或《排污許可條例》。

八是強(qiáng)化排污許可制度實(shí)施的社會監(jiān)督。為切實(shí)保障統(tǒng)一的綜合性排污許可制度的有效實(shí)施，在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門行政監(jiān)管的同時，還要切實(shí)落實(shí)企業(yè)誠信和守法主體責(zé)任，推動企業(yè)從被動治理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃婪丁Ｆ髽I(yè)管理的全面合規(guī)化，是排污許可制度得到落實(shí)的根本保障。同時，大力推進(jìn)各項(xiàng)環(huán)境信息公開，暢通環(huán)境信息知情渠道，充分發(fā)揮社會組織和公眾在監(jiān)督排污許可制度實(shí)施中的作用。

以上第四項(xiàng)，即整合排污許可制度和有關(guān)制度之間的關(guān)系，尤其是整合環(huán)評制度與排污許可制度的關(guān)系，是當(dāng)前制定統(tǒng)一的綜合排污許可制度的重點(diǎn)和難點(diǎn)。環(huán)評制度與排污許可制度之間的關(guān)系，從總體上講，即是“事前審批和事中事后監(jiān)督”的關(guān)系。一是根據(jù)環(huán)境管理的特點(diǎn)，為預(yù)防企業(yè)建成后大量排污，必須有可靠的事前審批，一定要依據(jù)《環(huán)境影響評價法》等有關(guān)法律，堅(jiān)持“先評價、后建設(shè)”的原則，重要的企業(yè)和項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)評一律不得開工建設(shè)。二是鑒于當(dāng)前環(huán)評導(dǎo)則過于繁瑣的現(xiàn)狀，建議根據(jù)簡政放權(quán)、方便企業(yè)的原則，應(yīng)先起草發(fā)布新的環(huán)評導(dǎo)則總綱，將應(yīng)由其他制度調(diào)整或通過市場能夠調(diào)節(jié)的內(nèi)容予以剝離，實(shí)現(xiàn)環(huán)評“減負(fù)瘦身”。與此同時，保障環(huán)評制度與排污許可制度的銜接，將環(huán)評“減負(fù)瘦身”減下來的一些規(guī)范納入排污許可制度中。三是排污許可制度是根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法律，對企業(yè)排污行為進(jìn)行“事中事后監(jiān)管”的一項(xiàng)重要法律制度。由于現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》對此規(guī)定比較籠統(tǒng)，還需要單獨(dú)制定統(tǒng)一的《行政許可法》進(jìn)一步具體化。四是在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部，要科學(xué)設(shè)計(jì)“事前審批、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管”之間的關(guān)系，將事前審批、事中以及事后監(jiān)管分別歸類。在這三大制度、三個環(huán)節(jié)的關(guān)系上，要明確清晰、界定合理，不能出現(xiàn)制度之間“你中有我、我中有你”的問題，以便于執(zhí)行管理。在上述原則下，建議盡早明確綜合性排污許可制度實(shí)施的主管部門，從起草《排污許可法(草案)》做起，切實(shí)將制度建設(shè)、制度運(yùn)行和各項(xiàng)管理工作有序開展起來。